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关于新时期国家公园建设的思考与建议

Release time:2024-09-24 19:48viewed:times
本文摘要:国家公园是目前国际上最重要的自然保护地类型之一。党的十九大报告明确指出,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。 这是继《建立国家公园体制总体方案》公布之后,对国家公园定位和作用的进一步明确,指明了新时期我国生态保护的重要方向,同时也标志着我国国家公园体制的顶层设计已初步完成。目前,我国正在开展10个国家公园试点建设,探索完善自然生态保护的新体制、新模式。

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国家公园是目前国际上最重要的自然保护地类型之一。党的十九大报告明确指出,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

这是继《建立国家公园体制总体方案》公布之后,对国家公园定位和作用的进一步明确,指明了新时期我国生态保护的重要方向,同时也标志着我国国家公园体制的顶层设计已初步完成。目前,我国正在开展10个国家公园试点建设,探索完善自然生态保护的新体制、新模式。一、中央对国家公园建设的总体要求《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》对国家公园体制、自然资源产权制度和国土空间保护制度的建立提出了具体要求,强调加强对重要生态系统的保护和永续利用及严格保护自然生态系统和自然文化遗产原真性、完整性。

国家发展改革委、环保部等13个部门联合印发的《建立国家公园体制试点方案》从突出生态保护、统一规范管理、明晰资源归属、创新经营管理和促进社区发展五个方面提出了具体要求。中办、国办联合印发的《建立国家公园体制总体方案》中指出,建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性,始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护,把最应该保护的地方保护起来。

国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。《总体方案》指出,国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,要实行最严格的保护。

二、国家公园建设存在的主要问题目前,国家已经出台了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、南山五处国家公园的试点方案,成立了三江源、东北虎豹、南山国家公园管理局,其他国家公园的管理局也在筹建过程中。各个国家公园试点建设正在有效推进过程中,初步制定了各自的管理规章制度和资金机制,积极协调与社区的可持续性发展。但对试点建设工作考察发现,在以国家公园为主体的自然保护地体系推进中,仍存在一些突出问题。一是面临发展与保护的博弈,国家公园建设在我国尚属新鲜事物,各地在试点工作中仍存在大开发的冲动,对国家公园是香饽饽还是紧箍咒,一时还未有清楚的认识。

二是存在拼盘现象,由于不同保护地存在着毗邻、交叉、重叠等区域,不同保护地由不同部门进行管理,机构设置重叠问题明显,导致管理部门之间管理职责不明晰,严重影响了管理效率和保护成效。三是自然资源资产确权登记工作进展缓慢,中央与地方事权划分和支出责任尚未明确。

如本应由政府承担的管理职责,财政承担不够;而宜由地方负责的事务,中央承担过多,地方未能担负相应责任。四是《总体方案》中明确指出所有者与监管者分开的原则,目前试点区域仍未建立权责统一的统一管理机制和协调联动机制,未能实现所有者与监管者分离,直接影响了生态保护效果。

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五是相关制度体系仍不健全,缺乏国家公园的总体发展规划及发展战略,相应的法规政策、标准规范及生态补偿等相关配套制度尚未形成。三、关于国家公园建设的几点建议目前已有100多个国家建立了国家公园,部分发达国家都针对国家公园设置了专项法或基本法,在国家层面通常都设有专门的管理机构,如国家公园管理局或特定部门进行管理,且国家公园的土地权属明确划归国有,管理权和经营权严格分离。本文以国际经验为借鉴,提出关于国家公园建设下一步工作的几点建议。

一是尽快编制全国自然保护地体系规划和国家公园总体发展规划,合理确定国家公园空间布局,自上而下地根据保护需要有计划、有步骤地推进工作。二是在明确国家公园与其他类型保护地关系的基础上,完善自然生态保护制度,研究制定有关国家公园的法律法规,进一步明确国家公园的功能定位、保护目标、管理原则和管理主体。

三是整合各类自然保护地的管理职能,加快建立包括国家公园在内的各类自然保护地统一管理和监管机构,统一行使自然保护地内国土空间用途管制、生态保护修复及相关监管职能。四是积极推进自然资源确权登记工作,逐步划清全民所有和集体所有之间的边界,划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界,划清不同集体所有者的边界,做到权属清晰、权责明确。五是着力争取多方投入,完善资金筹措机制。在积极争取中央财政资金转移支付的同时,努力构建政府投入与社会捐赠资金并举的多元化资金筹措机制,创新融资渠道。

六是建立健全社会参与的渠道机制,促进社会参与。以自然地理单元为整体实现跨区域联合共建,加强舆论引导,建立社区共管机制,完善社会参与机制,打造共建-共管-共享型国家公园。

(作者张惠远,为中国环境科学院生态文明研究中心主任、研究员)。


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